关于深化经济责任审计反腐倡廉作用的几点思考
（农行审计局成都分局 郭唯）
十八大以来，中央对党政主要领导和国有企业领导人员经济责任审计工作提出了一系列新要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。十九大报告进一步要求“改革审计管理体制”，中央成立审计委员会并召开了第一次会议。在中国特色社会主义进入新时代、决胜全面建成小康社会的关键时刻，农业银行经济责任审计工作不仅要满足干部管理的程序性要求，而且要强化制约和监督权力运行，在促进廉政建设和反腐败斗争中发挥更加重要的作用，为农业银行实现跨越式发展服务。
一、经济责任审计在促进党风廉政建设中的作用
（一）开展经济责任审计是对反腐倡廉盲点的最好矫正。2014年7月，七部委联合下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确，经济责任审计应该“重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作”。这说明，党中央已经把经济责任审计提到了一个前所未有的高度。农业银行审计工作实践证明，经济责任审计是企业内部监管中最为专业、基础、全面的一个环节，对企业主要领导人经济责任审计的实施，在制约和监督权力运行，为维护金融秩序，防止国有资产流失，促进经济健康发展作出了贡献，在揭露和惩治经济违法犯罪活动、促进党风廉政建设等方面发挥了积极作用。农行作为大型中央企业，其管理方式是自上而下“条”的模式，即总行在各省（市、自治区、直辖市）设立分行，在相关市、县设立支行，人、财、物与地方政府不存在任何联系。在监督机制上地方政府审计机关存在三个“不”，即：不能对农行分支机构进行审计监督，因为没有任何机构赋予他们审计的权力；不敢对农行分支机构进行审计监督，地方政府急需银行对当地发展给予信贷资金支持，银行是得罪不起的；不会对农行分支机构进行审计监督，虽然当地审计机关更熟悉情况，但即使出于审计成本考虑，没有企业的邀请，当地审计机关也不会主动参与审计工作，因此长期以来各分、支行处于外部审计监督的盲点。农业银行实行垂直管理的审计体系，全国成立十个审计分局，填补了审计监督的真空地带，理顺了监督管理渠道，加强了总行的集中管控，为企业可持续发展奠定了坚实的运行基础。
（二）开展经济责任审计有利于被审计单位加强管理。经济责任审计的目的是要对审计结果报告进行有效的利用。内部审计部门将经济责任审计报告报送总行主要领导，从预防和惩治腐败的角度看，通过审计发现一些苗头性问题，及时发现管理体制、机制、政策等方面的漏洞和薄弱环节，便于领导采取针对性的对策，把一些腐败现象解决在萌芽状态，有效地从源头上预防和治理腐败；从选拔使用干部的角度看，通过对领导干部任期内重大经济事项的决策、执行、落实等经济活动进行审计监督，揭示领导干部在用权履责中存在的不足和取得的成绩，客观地予以评价和责任界定，为选拔和任用干部提供参考依据。审计部门利用审计报告中该单位的经营情况和内部控制状况等，积累资料，便于为以后审计作为参考。审计结果报送被审计单位，被审计单位根据审计报告进一步理清基本情况，对企业经营发展状况有一个理性认识，有利于现任领导对存在问题及时采取措施加以解决；针对审计发现的问题，通过分析，完善内控制度，严格财务管理，使单位查漏补缺，认真执行财规章制度，在合法守法的基础上进行规范运作，从源头上堵住了滋生消极腐败现象的漏洞。
（三）开展经济责任审计营造了反腐倡廉的良好氛围。腐败问题的存在，一方面是因为一些领导干部自身素质问题，私欲膨胀，自律能力差；另一方面也有监督不到位的原因，致使一些干部存在侥幸心理。经济责任审计有利于增强领导干部的自律意识，促进各分行认真履行职责，自觉搞好廉政建设。经济责任审计主要就是针对领导干部重大决策情况进行监督，不仅对其决策程序、决策效果提出审计意见，还要鉴定因决策失误造成经济损失应承担的责任，促使领导干部慎重决策、科学决策、民主决策，减少主观随意性。这种监督过程，也是分行领导学习和运用法律法规的过程，无疑增强了领导人的法制观念，对干部既有约束性，又有保护性，为领导干部履行职责创造了良好的政治工作环境。实行领导人经济责任审计，对接任和离任的领导人员，都是一堂生动、实际的廉政勤政教育课。通过审计，摸清被审计单位的资产，分清经济责任，对离任者客观公正地评价，为接任者交清家底，做到“走的明白，接得清楚”。前任的审计结果是对继任的警示或鞭策，对政绩突出者是激励，对政绩平庸者是教育。
二、目前经济责任审计在反腐倡廉建设工作中需要关注的几个方面
新的形势下，审计机关在履行监督职能的过程中，在发挥对权力制约和监督作用上，还受到制度机制以及技术、方法手段等方面的限制。
（一）审计制度不够完善，难以与惩治和预防腐败体系相衔接。目前审计工作以事后审计为主，在完成审计的项目中，很多是在被审计单位人员已离任、继任者已上任或被审计人员已调到其他单位任职的情况下审计的，这不仅加大了审计和审计处理的难度，而且发挥不了经济责任审计的作用，使审计成了“马后炮、空摆设”。随着农行上市和企业管理的现代化，单纯的事后审计已不能对被审计单位的经营活动做出全面、科学、准确的评价，因此需要从事前、事中、事后全面介入审计。同时，经济责任审计是一项政策性强、复杂的、人性化的工作。在实际运行中，虽然成立了经济责任审计部门，但缺乏有效的协调和配合机制，特别是在审计结果运用以及经济责任审计制度与农行发展相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系方面，还存在一些不够衔接的地方。
（二）审计定位不够明确，难以适应新形势下总行对领导干部廉洁自律要求。由于我们经济责任审计涉及的主要是高管人员这一特殊群体，因此，目前经济责任审计主要是根据上级行的安排和授权，才开展此项工作。审计部门还不能对辖内高管人员的履职情况适时进行审计，审计监督对于反腐防腐的力度还不够强。同时，一直以来，经济责任审计始终停留在“就账论账”的财务收支审计层面，审计的主要内容以业务经营管理的履职情况为主，在党风廉政建设方面，往往不能很好地紧扣领导干部廉洁自律的各项要求重点展开，目标不够突出，定位不够准确，不能适应新形势下总行对领导干部廉洁自律方面提出的新规定、新要求。
（三）审计成果运用不够充分，难以进一步扩大经济责任审计的影响力。近年来，审计机关虽然做了大量的工作，但还远远不能满足干部管理以及反腐倡廉等方面的需求，需要审计监督取得突破性的成效。审计成果的运用，目前仅限于提拔任用干部时的参考依据，同时，各相关部门针对审计结果发挥各自职能作用还不够，没能很好研究改进管理的方法，从而多角度、全方位、深层次开展成果转化，没能很好地从体制上、机制上，从完善宏观管理的角度，为被审计单位提出较高层次的对策建议，尽可能地扩大审计效果。此外，被审计单位对审计查实的问题整改还存在不力的现象，一些普遍存在的，如违规操作、弄虚作假等问题屡审屡犯，不为被审计单位和有关领导部门所重视，问题整改到位率有待进一步提高。
三、提升经济责任审计水平，促进党风廉政建设工作的新思路
经济责任审计的主要对象是各级行高级管理人员。各级行领导班子和领导干部特别是“一把手”，是农行事业发展的中坚力量，担负着重要的责任。能否正确行使权力、清正廉洁，直接影响到农行改革发展的进程和总行党委总体目标的顺利实现。
（一）树立科学审计理念，建立健全审计制度，增强预防腐败的能力。
中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》(中发〔2008〕9号)中明确指出要“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督”。一是按照深化、规范和提高的要求，不断探索经济责任审计的有效途径。健全和完善领导干部经济责任审计工作规范和责任评价体系，逐步实现制度化、规范化和法制化。把经济责任审计与经常性的收支审计结合起来，在审计中强化经济责任审计意识，做好相关工作，为经济责任审计奠定基础。把领导干部的离任审计与任前、任中审计结合起来，变静态监督为动态监督，变事后监督为事前、事中监督，努力起到教育、警示和挽救干部的作用。还要畅通审计与有关部门之间的信息沟通渠道，将领导干部经济责任审计成果与干部考核、考察、监管结合起来，对干部进行全面的审计监督和考察考评，努力促使经济责任审计成果的最大化，使经济责任审计真正成为对领导干部实施权力监督的有效机制。同时，帮助审计对象建立健全内部控制制度，建立内部审计工作制度，定期对内控制度进行评审，以找出薄弱点，消除失控点，不断完善内部管理控制和内部会计控制的制度，堵塞漏洞，防范腐败风险，杜绝工作流程任何环节腐败问题的产生。二是重教育，强化思想监督。在廉洁自律问题上，是一个从量变到质变的过程。所以要不断地拓展宣传渠道，采取多种形式进行宣传教育。一方面以审计执法宣传活动为载体，通过报刊、简报、信息、媒体、网络等多种形式，大力宣传贯彻各项法律法规，以事释法，开展宣传教育，提高思想教育的针对性，形成正面教育和反面教育相结合的机制，增强反腐倡廉的自觉性，使预防、监督与服务有机结合，互为促进。另一方面按照思想政治工作和教育工作的规律和要求，抓住重点时机，与相关部门联手，作好警示教育宣传工作，不断丰富教育内容，创新教育方式，扩大教育覆盖面，使教育真正入耳入脑入心，切实提高以审促廉的针对性和实效性。
（二）对重要领域和关键环节权力行使进行审计监督，提高反腐倡廉的针对性与有效性。
经济责任审计，要按照“依法、程序、质量、文明”的要求，突出审计领域，在审计质量上狠下功夫。一是干部人事权行使的审计监督。重点审计制订的干部管理方面的政策、制度和方案，是否符合总行规定，是否按制订的政策、制度和方案执行。审计落实《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，坚持“公开、平等、竞争、择优”原则选人用人情况，是否按照规定的程序选人用人，是否严格干部选任条件，有无任人唯亲、跑官要官、买官卖官等问题。二是信贷决策权的审计监督。通过查阅贷审会会议记录、信资档案资料及其相关文件，或者实地了解借款人生活经营状况、抵押物状况，审计执行总行信贷制度，在信贷管理上按权限、按制度、按程序办理信贷业务情况以及是否认真执行转授权制度。三是财务管理权的审计监督。审计是否按照总行要求建立了财审会制度，重大财务事项是否履行财审会民主决策，是否存在“小金库”和账外资金等虚假行为是否按规定设立集中采购委员会并制订采购细则，是否存在领导班子自我加薪或擅自为自己提高福利标准等问题。四是其他重大决策行为的审计监督。审计核销处置不良资产、处置抵债资产等方面有无违规违纪问题；有无利用职务便利和权力进行干预、打招呼、批条子等问题；有无超权限和违反规定程序擅自操作；在资产处置和招投标中是否存在暗箱操作，为自己或与自己存在直接或间接利益关系的机构或人员谋取利益。五是干部廉洁自律情况的审计监督。审计贯彻落实中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》情况；了解是否存在违反规定为配偶、子女及其他特定关系人在就业、投资入股、经商办企业等方面谋取不正当利益的问题；是否存在用公款或接受与行使职权有关系的单位和个人邀请进行高消费娱乐、健身活动等问题。六是领导干部履职待遇和业务支出方面的审计监督。如住房、用车上是否存在超标准、超范围的情况，是否存在以权谋私，差旅费开支、业务接待等是否超标准、超范围等问题。
（三）全面提高内部审计队伍思想水平和业务素质，提高审计反腐倡廉水平。
审计工作服务于反腐败斗争的能力与效果，取决于审计质量，而审计质量的好坏，取决于审计人员的政策水平、业务技能等综合素质的高低。所以审计部门要以人为本，努力锻造一支政治过硬、业务清湛的审计队伍。一是要加大资金投入，强化审计人员业务培训。在提高审计人员思想素质、职业道德、廉政意识的前提下，采取多种措施，不断更新审计人员财经法律法规知识和审计业务知识，积极鼓励内部审计人员参加国际注册内部审计师等职业资格的考试，以考试促进学习和提高培训的效率与质量。帮助审计人员熟练掌握电子计算机等现代审计的技术方法和手段，努力使审计监督不断适应现代科学技术发展的实际，适应查错防弊、惩治贪污腐败的需要，打赢现代条件下的每一场“硬仗”。二是要加强教育，增强审计人员的抵抗力。审计人员既是腐败分子的“克星”，又是其腐蚀拉拢对象，因此，审计机关必须建设一支过硬的队伍，通过学习教育，树立正确的思想，并用正确的思想支配行为；通过审计实践，打造钢铁意志，坚持依法审计，促进依法行政，摒弃以情代法的现象，增强他们敢于揭露问题，勇于同经济犯罪作斗争的勇气和决心。三是要继续充实审计队伍，形成良性的竞争和淘汰机制。审计是一项专业性较强的工作，必须要配备专业的会计和审计人才。要为内部审计人员创造良好的工作环境，加强内部审计的职业化建设，提高职业的吸引力。对审计部门予以大力倾斜，优先配齐所需的一应会计、审计、计算机以及经济类人才，为审计事业的可持续发展和审计工作的有序推进提供强大的人才支撑。为确保内部审计人员队伍的力量，可采取设置专兼职内部审计员岗位甚至聘请中介机构参与审计，进一步提高审计监督效能。
